Anvisa x Esteticistas: Nota técnica ou regulação profissional indireta?

Autora

Keren Hapuk Teixeira Dantas | Advogada atuante no Direito da Estética | OAB/MS 27.564 | Graduanda em Estética e Cosmética pela Unigran Capital | Associada ao escritório Vitorino & Freitas Sociedade de Advogados.

Introdução: Quando uma orientação começa a produzir proibições

Em 2018, o Brasil deu um passo importante ao regulamentar as profissões de Esteticista, que compreende o Esteticista e Cosmetólogo  e de Técnico em Estética por meio da Lei nº 13.643/2018. A lei reconheceu formação, atribuições, responsabilidades e deveres sanitários próprios. O que ela não conseguiu encerrar, contudo, foi uma insegurança que ainda faz parte da rotina de milhares de profissionais e clínicas: afinal, quais são os limites entre a fiscalização sanitária e a regulamentação do próprio exercício profissional?

Essa pergunta ganhou especial relevância com a Nota Técnica nº 2/2024/SEI/GGTES/DIRE3/Anvisa, publicada para orientar as Vigilâncias Sanitárias e os profissionais da área acerca dos serviços de estética. O documento trata de temas absolutamente legítimos e necessários, tais como segurança, qualidade dos produtos, equipamentos, prevenção de eventos adversos, qualificação profissional e boas práticas. O problema jurídico surge em outro ponto: quando determinadas conclusões da Nota deixam de apenas orientar a fiscalização sanitária e passam, na prática, a definir o que uma profissão regulamentada pode ou não pode fazer.

É justamente aí que se encontra a controvérsia. A discussão não deve ser reduzida a uma disputa entre esteticistas e Vigilância Sanitária, muito menos à pergunta simplista sobre a autorização para um procedimento específico. Segurança sanitária e liberdade profissional não são valores antagônicos. Ao contrário: a proteção do paciente pressupõe profissionais qualificados, estabelecimentos licenciados, produtos regularizados, protocolos, rastreabilidade e fiscalização efetiva.

O que se questiona é a via utilizada para impor limites profissionais e, sobretudo, a força prática atribuída a um documento que a própria Anvisa apresenta como orientativo. Em termos simples: uma nota técnica pode interpretar a legislação; o ponto de tensão aparece quando essa interpretação passa a funcionar, sozinha, como fonte de novas proibições profissionais.

O esteticista não reivindica o direito de trabalhar sem regras. Reivindica o direito de saber quais são as regras, de onde elas vêm e até onde podem ir.

1. A profissão existe na lei. E isso importa.

A Lei nº 13.643/2018 não apenas reconheceu nominalmente a profissão. Seu art. 2º estabelece que o exercício da profissão de Esteticista é livre em todo o território nacional, observadas as disposições da própria lei. O texto diferencia a formação técnica da formação superior e define atribuições específicas para cada categoria.

O art. 5º atribui ao Técnico em Estética a execução de procedimentos estéticos faciais, corporais e capilares, utilizando como recursos de trabalho produtos cosméticos, técnicas e equipamentos com registro na Anvisa. O art. 6º acrescenta, para o Esteticista e Cosmetólogo de nível superior, entre outras atribuições, a responsabilidade técnica por centros de estética, a direção e supervisão de atividades da área, a consultoria sobre cosméticos e equipamentos e a elaboração do programa de atendimento ao cliente.

A mesma lei impõe deveres que não podem ser ignorados. O profissional deve agir com transparência, preservar a segurança do cliente e cumprir as normas de biossegurança e a legislação sanitária. E há um limite expresso: a Lei nº 13.643/2018 não compreende as atividades de estética médica definidas pela Lei do Ato Médico.

Essa moldura é importante porque afasta dois extremos. O primeiro seria imaginar uma liberdade profissional sem controle sanitário, o que a própria lei rejeita. O segundo seria admitir que, por estar sujeito à Vigilância Sanitária, o esteticista pudesse ter o conteúdo de sua profissão redesenhado por orientações administrativas, independentemente do que dispõe a lei federal.

A Constituição também fornece uma chave de leitura indispensável. O art. 5º, XIII, assegura o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações que a lei estabelecer. Em matéria de liberdade profissional, portanto, a lei ocupa posição central. A Administração pode regulamentar, fiscalizar e concretizar deveres legais; não pode utilizar um ato infralegal para criar restrição autônoma que não encontre fundamento bastante no ordenamento.

2. Fiscalização sanitária não é fiscalização do exercício profissional

A Anvisa possui competências amplas e indispensáveis. A Lei nº 9.782/1999 atribui à Agência funções de coordenação do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, regulamentação, controle e fiscalização de produtos e serviços que envolvam risco à saúde pública. Produtos, equipamentos, medicamentos, cosméticos, saneantes, estabelecimentos, processos e condições sanitárias integram legitimamente esse campo de atuação.

Mas a própria Nota Técnica nº 2/2024 reconhece uma fronteira relevante. Ao tratar da atuação profissional, registra que a fiscalização sanitária não se confunde com a fiscalização do exercício profissional e reproduz entendimento segundo o qual cabe à Vigilância constatar a existência de profissional legalmente habilitado, e não definir qual profissão seria habilitada a assumir determinada responsabilidade. Mais adiante, o documento volta a afirmar que a Anvisa não detém competência para resolver questão relacionada ao exercício da profissão.

Essa premissa é juridicamente correta e é justamente ela que torna algumas conclusões da Nota tão controvertidas.

Se a Agência reconhece que não lhe cabe resolver questões de exercício profissional, é preciso examinar com extremo cuidado toda orientação que, ao ser aplicada na ponta, produza exatamente esse resultado. A Vigilância Sanitária pode e deve fiscalizar a regularidade do produto, a finalidade para a qual ele foi registrado, as condições do estabelecimento, o risco sanitário, a biossegurança, o processamento de materiais, a qualificação exigida pela legislação e as demais condições de segurança. O que não se pode presumir é que essa competência sanitária contenha, automaticamente, poder para redefinir o alcance de uma profissão regulamentada.

A diferença parece sutil no papel, mas é enorme na vida real. Fiscalizar como uma atividade é realizada não é a mesma coisa que criar, por interpretação administrativa, uma nova resposta para quem pode exercê-la.

3. O primeiro ponto de tensão: quem é considerado profissional da saúde?

A Nota Técnica utiliza a Resolução nº 287/1998 do Conselho Nacional de Saúde para listar categorias de nível superior consideradas profissionais de saúde e, a partir da ausência dos esteticistas naquela relação, conclui que eles não são considerados profissionais da saúde.

É possível compreender a referência histórica utilizada pela Agência, mas ela não encerra o debate jurídico. A Resolução é de 1998; a regulamentação federal da profissão de Esteticista veio vinte anos depois, em 2018. Além disso, a finalidade de uma relação de categorias aprovada pelo Conselho Nacional de Saúde não se confunde necessariamente com a competência constitucional para estabelecer qualificações e limites ao exercício de uma profissão.

O ponto merece precisão. Não se trata de equiparar o esteticista, de forma automática, a médico, biomédico, enfermeiro, farmacêutico ou qualquer outra profissão, nem de importar para a Estética competências legais pertencentes a outras categorias. Trata-se de questionar se a ausência do esteticista em uma resolução anterior à própria lei da profissão pode ser utilizada como premissa suficiente para produzir consequências restritivas atuais.

A classificação administrativa de um serviço e a definição das atribuições de uma profissão são planos jurídicos diferentes. Misturá-los cria o risco de fazer uma norma antiga, editada para outra finalidade, desempenhar papel que o ordenamento reserva à lei e às regras específicas de habilitação profissional.

4. Cosméticos, medicamentos e o risco das conclusões absolutas

Outro ponto central da Nota está na interpretação do art. 5º da Lei nº 13.643/2018. Depois de reproduzir o dispositivo que menciona ‘produtos cosméticos, técnicas e equipamentos’, o documento conclui que esteticistas e técnicos em estética ‘só podem utilizar os cosméticos como insumos de trabalho’ e que a administração ou aplicação de medicamentos por esses profissionais é vedada.

É exatamente nesse tipo de formulação que a distinção entre vigilância sanitária e regulação profissional precisa ser levada a sério. A Anvisa tem competência para classificar e regular produtos, definir condições de registro, fiscalizar sua regularidade e estabelecer requisitos sanitários de uso. Mas a classificação sanitária de um produto e a competência jurídica de uma profissão não são perguntas idênticas.

A análise juridicamente adequada exige observar, em conjunto, a natureza do produto, a finalidade para a qual foi regularizado, a técnica empregada, a via de utilização, o risco envolvido, as qualificações do profissional e a eventual existência de ato legalmente privativo de outra profissão. Transformar a categoria regulatória do produto, isoladamente, em uma regra geral de exercício profissional pode produzir distorções.

Há inclusive um problema semântico relevante: dizer que o profissional somente pode utilizar cosméticos como ‘insumos de trabalho’, se interpretado literalmente, não descreve sequer toda a realidade sanitária de um estabelecimento de estética, que necessariamente utiliza outros produtos regularizados, por exemplo, insumos voltados à higiene, antissepsia, limpeza e desinfecção, conforme a atividade desenvolvida. Naturalmente, isso não significa que tais produtos possam ser empregados como agentes terapêuticos ou fora de sua finalidade. Significa apenas que uma frase absoluta pode não comportar a complexidade do próprio serviço que pretende orientar.

Também é essencial deixar claro o que esta crítica não sustenta. Questionar a amplitude de uma interpretação administrativa não equivale a defender que esteticistas possam utilizar qualquer produto, realizar qualquer técnica ou praticar atos privativos de outras profissões. O debate sério não substitui uma proibição genérica por uma autorização genérica. Ele exige fundamento legal, análise técnica e avaliação do risco em cada classe de situação.

5. O fabricante informa a operação; não cria habilitação profissional

A Nota também afirma que o uso de equipamentos por esteticistas depende da existência de equipamentos regularizados que possam ser operados por eles e conclui que cabe aos fabricantes indicar, nos manuais submetidos à regularização na Anvisa, quais profissionais estão habilitados a utilizá-los.

O manual do fabricante é indispensável. Nele devem estar a finalidade do equipamento, as condições seguras de operação, indicações, contraindicações, advertências, parâmetros, manutenção, treinamento e restrições técnicas. Ignorar essas informações seria incompatível com uma prática segura.

Outra coisa, porém, é conferir ao fabricante a palavra final sobre habilitação jurídica. Empresas privadas possuem competência técnica sobre o produto que desenvolvem e colocam no mercado; não recebem, por esse fato, competência normativa para definir as qualificações legais de uma profissão. A habilitação profissional nasce do ordenamento jurídico e da formação exigida, não da vontade isolada de um agente econômico.

O caminho mais coerente é compatibilizar os dois planos: o equipamento deve estar regularizado, sua finalidade e suas instruções de segurança devem ser respeitadas e o operador precisa possuir habilitação jurídica e capacitação técnica compatíveis. O manual informa os limites técnicos do dispositivo; não deveria funcionar como fonte autônoma de criação ou supressão de competência profissional.

6. O paradoxo da nota orientativa com efeitos concretos

Talvez este seja o ponto mais importante de toda a discussão. A própria Anvisa descreve a Nota Técnica nº 2/2024 como documento de orientação. Em fevereiro de 2024, ao republicá-la, informou que seu objetivo era orientar as Vigilâncias Sanitárias e os profissionais da área. E, em publicação oficial de julho de 2026, foi ainda mais explícita: afirmou que a Nota consolida o entendimento técnico da Agência e atua ‘sem promover alterações na legislação ou nas competências legalmente estabelecidas’.

Essa afirmação institucional é decisiva para a leitura jurídica do documento. Se a Nota não altera a legislação nem as competências profissionais estabelecidas em lei, suas conclusões precisam necessariamente ser interpretadas dentro desses limites. Ela pode esclarecer, sistematizar e orientar a aplicação da legislação sanitária; não pode ser convertida, por si só, em fonte autônoma de novas atribuições, proibições ou infrações profissionais. Atos de fiscalização, exigências, indeferimentos e sanções precisam estar ancorados na legislação aplicável ao caso concreto, com motivação que permita ao administrado conhecer exatamente a conduta exigida e o fundamento jurídico da medida.

É justamente aqui que surge o paradoxo mais interessante: quanto mais a Agência afirma o caráter interpretativo e não inovador da Nota, mais importante se torna verificar se a sua aplicação concreta permanece fiel a esse caráter. A questão jurídica não é apenas o que o documento declara ser, mas o que passa a produzir quando utilizado pelas autoridades sanitárias na realidade dos estabelecimentos.

Na prática profissional, porém, o que preocupa é o potencial de uma orientação nacional ser recebida na ponta como resposta normativa fechada. Quando a conclusão de uma nota passa a ser reproduzida em notificações, processos de licenciamento ou atos restritivos sem demonstração do fundamento legal específico, o debate deixa de ser meramente teórico. O efeito regulatório passa a existir na realidade vivida pelo profissional.

E aqui surge um teste simples: se a Nota é apenas orientativa, ela não substitui a lei nem dispensa a motivação jurídica individualizada do ato fiscalizatório. Se, ao contrário, suas conclusões forem tratadas como comandos gerais capazes de criar obrigações novas e restrições autônomas, torna-se legítimo perguntar se estamos diante de verdadeira regulação material por via imprópria.

A natureza de um ato administrativo não pode ser compreendida apenas pelo nome que recebeu; seus efeitos concretos também importam.

7. AIR, participação social e a importância do processo regulatório

A discussão sobre Análise de Impacto Regulatório (AIR) deve ser feita com cuidado técnico. O Decreto nº 10.411/2020 disciplina a AIR previamente à edição de atos normativos de interesse geral e prevê hipóteses de dispensa. Uma nota técnica genuinamente interpretativa, que apenas explica normas existentes sem criar obrigações novas, não se confunde automaticamente com um ato normativo de interesse geral sujeito ao mesmo percurso regulatório.

Mas essa distinção reforça, e não enfraquece a pergunta central deste artigo. Se determinada orientação administrativa passa a produzir conteúdo materialmente inovador, impondo de forma geral restrições que não decorrem claramente da lei ou dos regulamentos vigentes, é necessário discutir a adequação do instrumento e do processo utilizado. Nessa hipótese, ganham relevância a AIR, a motivação técnica, a avaliação de alternativas, a proporcionalidade e os mecanismos de participação social previstos no modelo regulatório das agências.

A AIR existe justamente para que a atuação regulatória comece pela identificação do problema, considere evidências, compare alternativas e examine impactos. Para um setor heterogêneo como o da estética, isso é especialmente importante. Quais eventos adversos estão associados a quais procedimentos? Qual o perfil de formação dos envolvidos? Os estabelecimentos estavam licenciados? Os produtos e equipamentos eram regulares? Quais medidas de capacitação, rastreabilidade ou fiscalização baseada em risco poderiam reduzir os problemas identificados?

Sem responder a perguntas dessa natureza, corre-se o risco de tratar realidades distintas com uma única proibição abstrata. E regulação de qualidade não é sinônimo de maior quantidade de proibições; é a capacidade de escolher, com evidências, a medida adequada ao risco que se pretende controlar.

Participação social também não significa permitir que o setor regulado escreva as próprias regras. Significa ouvir quem conhece a realidade operacional, confrontar posições, recolher dados e construir uma decisão tecnicamente mais informada, transparente e legítima.

8. Da controvérsia à mesa institucional: a reunião de 28 de julho de 2026

Há um dado recente que torna este debate especialmente oportuno e que, para mim, possui também uma dimensão profissional muito particular. Em 28 de julho de 2026, tive a oportunidade de participar da reunião realizada na sede da Anvisa, na condição de integrante do escritório Vitorino & Freitas Sociedade de Advogados e representante do Sindicato Nacional Pró-Beleza, ao lado de representantes das categorias de Esteticista e Cosmetólogo e de Técnico em Estética. O encontro teve como pauta a aplicação da Nota Técnica nº 2/2024 e seus impactos sobre os serviços de estética sujeitos à Vigilância Sanitária.

A relevância dessa reunião foi reconhecida pela própria Agência em seu portal oficial. Segundo a publicação, o encontro teve como objetivo ouvir as demandas apresentadas pela categoria e promover o diálogo sobre a regulação sanitária dos serviços de estética, especialmente quanto à utilização de produtos e equipamentos regularizados e à classificação das atividades exercidas nesses estabelecimentos. A Anvisa registrou, ainda, que o tema possui reflexos sobre a atuação da Vigilância Sanitária e sobre os requisitos aplicáveis aos estabelecimentos regulados.

Como resultado, foi definida a proposição de um grupo de trabalho com participação de representantes de diferentes regiões do país, da academia e de outros atores relevantes, destinado a aprofundar a discussão e subsidiar a avaliação técnica da matéria. É importante utilizar as palavras com precisão: a criação desse espaço de discussão não significa que a Anvisa tenha reconhecido ilegalidade ou erro na Nota. Significa, contudo, que a própria Agência reconheceu institucionalmente a necessidade de aprofundar a análise de questões que produzem efeitos concretos sobre o setor.

Participar desse diálogo, depois de acompanhar no cotidiano os efeitos concretos dessa insegurança sobre clínicas e profissionais, tornou ainda mais evidente para mim que a controvérsia não pode ser resolvida por respostas genéricas. Por trás de cada expressão técnica discutida existem licenças sanitárias, fiscalizações, investimentos, carreiras e profissionais que precisam saber, com antecedência, quais regras efetivamente regem sua atuação.

O movimento é importante. Vale lembrar que a atual Nota nº 2/2024 substituiu a Nota Técnica nº 15/2023, que havia sido temporariamente suspensa depois de questionamentos de entidades representativas. A Anvisa informou, ao republicar o texto em 2024, que sua Procuradoria Federal não identificou vícios de legalidade. Registrar esse dado é essencial para um debate intelectualmente honesto: existe uma posição institucional da Agência, e ela precisa ser considerada. Mas a existência dessa posição não elimina a controvérsia sobre a interpretação, a aplicação prática e os efeitos do documento.

Ao contrário, a abertura do diálogo em 2026 demonstra que ainda existe espaço institucional para aperfeiçoar entendimentos. E há uma coerência importante a ser exigida daqui em diante: se a própria Anvisa reafirma compromisso com transparência, diálogo institucional e critérios técnicos, científicos e sanitários, o aprofundamento dessa discussão deve transformar esses princípios em método. Esse é o caminho que deve ser valorizado: menos decisões construídas em silos e mais interlocução entre Anvisa, Vigilâncias Sanitárias locais, representantes da categoria, academia e especialistas em segurança do paciente, direito sanitário e regulação.

Não se trata de enfraquecer a fiscalização. Trata-se de torná-la mais previsível, tecnicamente consistente e juridicamente segura.

9. Segurança sanitária também se constrói com segurança jurídica

Quem acompanha clínicas de estética no dia a dia conhece o efeito concreto da insegurança regulatória. Uma profissional se gradua, abre empresa, aluga uma sala, investe em equipamentos regularizados, contrata gerenciamento de resíduos, prepara POPs, organiza documentação, solicita licença sanitária e, ainda assim, pode descobrir apenas durante uma fiscalização que a interpretação adotada naquele município não é a mesma utilizada em outro.

Essa imprevisibilidade tem custo econômico, profissional e humano. Ela dificulta investimentos, desestimula a formalização e torna mais difícil distinguir quem procura cumprir as regras de quem deliberadamente atua à margem delas.

Por isso, dignidade profissional e segurança sanitária não devem ser tratadas como agendas concorrentes. Regras claras favorecem o licenciamento. Critérios objetivos favorecem a fiscalização. Formação e capacitação favorecem a segurança. Rastreabilidade favorece a investigação de eventos adversos. Responsabilização favorece a qualidade. E participação institucional favorece regras que possam ser compreendidas e efetivamente cumpridas.

A informalidade não desaparece porque o Estado torna o caminho da regularização incompreensível. Ao contrário: uma política sanitária eficiente precisa tornar a porta da frente mais segura, exigente e, ao mesmo tempo, juridicamente possível de atravessar.

Conclusão: os esteticistas não pedem ausência de regras; pedem regras dentro da lei

A Nota Técnica nº 2/2024 colocou em evidência uma questão maior do que qualquer procedimento estético específico: quais são os limites de uma agência sanitária quando sua interpretação produz consequências sobre o exercício de uma profissão regulamentada por lei federal?

A Anvisa possui papel essencial na proteção da saúde pública e ampla competência para regular e fiscalizar produtos, equipamentos, estabelecimentos e riscos sanitários. Os esteticistas, por sua vez, possuem dever legal de cumprir normas de biossegurança e legislação sanitária. Nada disso está em discussão.

O que merece revisão crítica é a transformação de conclusões interpretativas em proibições profissionais genéricas sem que se demonstre, em cada hipótese, sua base legal, sua adequação ao risco e os limites da competência administrativa. A própria Nota reconhece que a Vigilância Sanitária não se confunde com a fiscalização do exercício profissional. Essa afirmação precisa ter consequência prática.

O caminho mais maduro não é substituir uma certeza administrativa por uma liberdade irrestrita. É construir critérios nacionais claros, coerentes e baseados em risco; respeitar atos privativos definidos em lei; exigir qualificação e capacitação compatíveis; fiscalizar produtos e equipamentos de forma rigorosa; e garantir que restrições profissionais tenham fundamento jurídico adequado.

A recente abertura de diálogo pela Anvisa e a proposta de criação de um grupo de trabalho representam uma oportunidade concreta para isso. Que a revisão do tema seja construída com dados, participação e disposição para enfrentar as perguntas difíceis, inclusive aquelas que nascem da prática cotidiana das Vigilâncias e dos profissionais.

Depois de anos atuando na defesa de clínicas e esteticistas em diferentes regiões do Brasil, uma convicção se torna cada vez mais clara: segurança sanitária exige segurança jurídica. O profissional que quer cumprir a lei precisa conseguir compreender a lei. Precisa saber o que pode fazer, quais requisitos deve atender, como pode se regularizar e qual é o fundamento de uma eventual restrição.

Os esteticistas não pedem o direito de trabalhar sem regras. Pedem algo mais elementar e mais democrático: que as regras que limitam uma profissão reconhecida pelo Estado sejam construídas dentro da lei, com coerência, proporcionalidade, evidência e respeito à dignidade profissional.

Referências essenciais

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 5º, XIII.

BRASIL. Lei nº 13.643, de 3 de abril de 2018. Regulamenta as profissões de Esteticista, que compreende Esteticista e Cosmetólogo, e de Técnico em Estética.

BRASIL. Lei nº 9.782, de 26 de janeiro de 1999. Define o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária e cria a Anvisa.

BRASIL. Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020. Regulamenta a Análise de Impacto Regulatório.

ANVISA. Nota Técnica nº 2/2024/SEI/GGTES/DIRE3/Anvisa — Esclarecimentos sobre os serviços de estética e atendimento às normas sanitárias aplicáveis a esses serviços.

ANVISA. ‘Anvisa republica nota técnica sobre serviços de estética e embelezamento’. Publicado em 2 fev. 2024.

ANVISA. ‘Anvisa discute em reunião aspectos regulatórios relacionados às atividades dos profissionais da estética’. Publicado em 29 jul. 2026; atualizado em 30 jul. 2026.